创新交通供给方式 支撑湾区协同发展
发布时间：2019-08-01 来源: 作者：
城镇群和大湾区已经成为国家新型城镇化和区域转型发展的战略方向。在建设交通强国的背景下，大湾区内跨行政区的交通基础设施建设应实现互联互通、共建共享。创新城市间公共交通综合体系的供给，有利于突破行政区之间经济壁垒、增强资源要素自由流动、缓解小汽车主导的交通问题、重塑区域空间与经济格局，从而显著增强城市和区域的综合竞争力。未来应继续完善跨市交通协调机制、落实公交优先理念、促进多模式交通衔接、优化交通出行品质、引导“交通—产业—土地”协同。
便捷高效的综合交通运输体系 是支撑湾区发展的基石
作为重要的经济空间形态与对内对外联通的高地，湾区正成为繁荣全球和区域经济的重点区域。目前，包括纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区、粤港澳大湾区等在内的世界级湾区，以开放多元的外向经济结构、全球城市网络核心节点、高效的资源配置能力等特征，不断强化创新引领和基础设施的互联互通，以发挥经济集聚与辐射功能，成为支撑全球和区域经济增长、产业转型与升级、科技研发创新等的核心地区。
便捷、高效的综合交通运输体系是支撑湾区发展的基石。纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区都构建了公路、铁路、航空、轨道交通、水路、港口等综合交通运输体系。尤其在高密度的东京湾区，以轨道交通为主导的公共交通网络承担了60%的通勤和商务出行需求，不断强化湾区城市之间的社会经济联系，推动产业和空间的融合。
作为国家政策导向的综合开发区，湾区在国家政策上被赋予不同的发展目标，对交通运输发展提出新的要求。
当前我国湾区发展处于全球第四次产业转移的重要阶段。产业发展一般规律表明，金融、教育、科技、创新等现代生产性服务业将成为湾区的主导产业。现代服务业的重要特征是信息、资金、人才等要素的快速流动。为此，加快构建快速、安全、高品质的跨市综合交通运输系统，能促进产业转型升级，扩大经济社会效益。在珠三角地区，跨市轨道交通经历了国家干线铁路、区域轨道交通系统和高速铁路的演进，更加强调快速便利的交通建设和政策优化，以满足现代生产性服务业发展所衍生的交通需求。
我国主要湾区也是国家和区域多种政策的叠加区。作为多功能复合地区，湾区的对外、对内交通被赋予新的时代使命。近年来，我国各主要湾区对外交通需求不断增长，交通基础设施在促进国际贸易、产业发展、经济联系、文化交流等方面发挥重大作用。例如，粤港澳大湾区年平均航空客运量达1.1亿人次，已经接近纽约、旧金山、东京等世界级大湾区。落实国家“一带一路”倡议，当前仍需强化湾区对外交通门户枢纽地位。
湾区各城市间存在巨大的住房价格和公共服务差异，跨城出行甚至跨城通勤规模不断增加。当前，各湾区的通勤圈已逐渐从核心城市拓展到周边城市，“圈层型、向心型”通勤形态加速发展。例如，在深莞惠都市圈，由于深圳与周边的东莞、惠州、汕尾在住房价格上形成巨大差异，深圳居民和企业向外转移的需求凸显。2014年以来，东莞凭借地缘、产业配套、城市环境等优势，成为深圳产业转移的首选地；2015年，东莞内资项目清单中，来自深圳项目的协议投资额为425.28亿元，占比达34%；2018年10月，深圳市人才安居集团东莞塘厦竞得一宗商住用地，成为深圳保障房落地东莞的标志。此外，深圳在汕尾成立了深汕特别合作区，推动飞地经济主导的区域合作。可见，满足跨城通勤需求成为湾区都市圈构建公共交通体系的重要目标之一。
湾区交通发展面临三大问题
一是日益增长的跨市通勤需求与交通供给不足的问题。某出行平台发布的报告显示，2017年跨市通勤日益普遍，京津冀城市群、长三角城市群和粤港澳大湾区的跨市通勤规模增长了186%，尤其在粤港澳大湾区跨市通勤的人数增长了近3倍。跨市通勤对传统交通供给提出更高要求，更便捷、高效、低票价和方便换乘的跨市交通服务成为普遍期待。
二是小汽车主导的跨市出行与低碳发展的协调问题。过去30年我国城市区域交通投资和建设的重点是道路交通。受潜在交通拥堵影响，道路交通主导的出行服务难以满足跨市通勤和商务交通多样化、及时性的需求。同时，小汽车主导的跨市出行会增加交通拥堵状况，降低出行效率，且与区域生态环境培育和低碳化发展并不兼容。
三是城市间利益冲突导致跨市交通低效率建设的问题。作为跨越城市行政区的基础设施投资和建设，跨市交通服务规划、建设和运营，需要区域政府与沿线各地方政府的深度合作。在现行的财税体制、经济收益分配等体制下，地方政府往往更关注行政区内的基础设施投资、空间开发与经济社会效益，由于缺乏常规的区域性交通建设管理部门与成本收益分担体制，会降低跨市交通建设和运营效率，阻碍湾区城市间的融合发展。即使在同城化程度较高的广州—佛山都市区，城际地铁建设、道路交通快速化、出租车回程点设置等协调进程仍然缓慢，“断头路”现象仍较为突出。
面向湾区协同的跨市交通发展战略
加快湾区门户交通枢纽建设，提升全球城市等级体系。建设门户交通枢纽是湾区加强国内外联系、创新经济增长方式、支撑构建具备国际水准综合交通运输体系的基础。围绕湾区门户交通枢纽建设，统筹海、陆、空交通的联动发展，提升湾区在全球城市联系和生产网络中的等级体系；优化湾区机场群、港口群的分工协作，提升国际航运地位；完善内陆通道建设，发挥湾区集聚辐射功能，引领快速发展。
创新多模式交通供给，实现湾区交通互联互通互享。加强湾区核心城市与非核心城市的互动联系，建设跨市铁路、市郊铁路、通勤铁路、跨市地铁等多样化公共交通体系。推动湾区核心城市间半小时通勤圈，核心城市与外围城市1小时通勤圈建设。规划和建设核心城市之间的通道，推动湾区城市间高效、便捷联系。
推动公交优先和公交都市建设，构建适应高密度的轨道湾区。当前，湾区核心城市普遍面临可建设用地、水资源、生态环境保护等约束。面对空间资源约束，迫切需要创新经济增长模式，提升轨道交通主导的空间移动性建设，围绕城市、跨市轨道交通站点进行空间高密度开发与城市功能优化配置。
完善跨市交通运输部门协作机制。欧美等发达地区和国家已经建立了都市区规划委员会等常规机构，推进都市区跨市交通投资、建设和运营。在落实湾区跨市交通发展中，应建立常规的区域协调机制，探索城市间交通成本与利益分享机制，保障湾区交通高水准规划与高效率实施。例如，深圳、惠州和汕尾市政府积极与中国铁路广州局集团有限公司开展协商，于2015年9月和2017年1月，先后开通了坪山快捷线和深惠汕捷运，保障了深圳中心区—深圳坪山—惠州—深汕合作区—汕尾居民的跨市商务和通勤交通需求。该跨市轨道交通的创新供给，不仅建立在多层级政府协商等基础上，还有赖于建立了责权明晰的运营亏损承担机制。深惠汕捷运列车每年的运营补贴规模约为1.8亿元，经各利益方商议，坪山新区承担47%，惠州市承担21%，深汕合作区承担13%，汕尾市承担19%的运营亏损。
强化跨市交通引导开发，实现交通、产业、空间联动发展。湾区核心城市受到资源和空间约束，核心城市与外围城市共同建立合作区已经成为湾区空间开发的新现象。伴随着湾区核心城市产业升级和空间转移，加强跨市交通导向开发，推动交通、产业、空间联动发展，成为深化核心城市经济转型、核心城市带动外围城市发展的重要策略。
构建需求响应的交通供给模式，增强跨市交通出行品质。面向城市经济发展、产业结构和居民个体的多样化交通需求，倡导跨市轨道网为主，慢行交通、定制交通、共享交通为辅的湾区交通体系建设，强化交通需求智慧管理和高品质供给，打造绿色、低碳、智能、共享交通体系。积极贯彻“互联网+交通”的供给侧改革思路，创新交通组织和服务模式，逐步提升基于需求的交通响应模式，为湾区经济社会发展和居民出行提供多元化选择。
（作者系宁波大学地理与空间信息技术系讲师）
