为基层减负要找准“病灶”
发布时间：2019-08-01 来源: 作者：
随着脱贫攻坚、基层治理、乡村振兴等重大战略的深入推进，作为政策落实关键环节的基层也就越发忙碌，“白+黑”“5+2”在很多地方成为干部工作常态。为了减轻基层负担，中共中央办公厅日前下发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确，将2019年作为“基层减负年”。该政策得到落实，将有利于为基层减负增效。但从实际情况看，由于钱少、人才少、权少但事多的“三少一多”所导致的基层负担过重问题仍然存在。如何继续深化制度改革、从根本上减轻基层负担，还需要持续发力，破解一系列具体难题。
亟待破解事权划分难题。事权主要指各级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。从实际看，我国政府事权划分长期存在不清晰、不合理、不规范等现象，这一现象在省以下各级政府之间表现更为明显。以财政事权为例，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务则中央承担过多。在省以下事权划分方面，则表现为省、市、县三级政府共同事权由于界定不清，导致事务被层层下移最后都落到基层的现象。虽然目前一些省份如甘肃、安徽、贵州、天津、陕西、河北等都已印发了省以下权责划分改革指导意见，但从实际推进情况来看，基本上都是在原有事权划分基础上对各级政府支出责任进行细分，并没有从根本上改变原有的共同事权责任划分不清、不合理的问题，从而直接影响到基层财政的可持续性。事权划分改革是一项需要多部门配合的系统工程，更要调动相关部门参与改革的积极性，通过多部门合作进而合理确定各领域公共服务财政分配权的归属。
亟待破解基层资金难题。分税制改革使得中央财政收入得到了大幅提高，解决了分税制之前中央财政弱化的难题，但是，在分税制下地方所分得的税种多为小而散的税种，从而导致了基层财力弱化，且此现象呈现出越来越严重的态势。在当前的税制改革背景下，地方税改革相对滞后的现状以及大规模减税降费的宏观布局，又进一步降低了地方财政收入。但从支出来看，由于事权的层层下移，基层在人员、办公经费、维持社会稳定、推动经济发展等方面的支出却持续不断增加。由于收支矛盾的不断加剧，导致多年不见的基层政府公职人员欠薪现象在部分地区又重新出现。当然基层财政若要从根本上走出困境，关键还是要大力发展区域经济，涵养并培植税源，但另一方面也离不开授予地方与事权相适应的财权，从而进一步增强基层改革的积极性。
亟待破解人才瓶颈。无论横向、纵向比较，当前我国基层工作人员都不算少，但从实际运转来看，基层“人才荒”的现象也普遍存在。这种基层干部队伍的结构性失衡，导致了部分基层干部工作负担加大，如个别地区的乡镇纪委书记除了纪检工作，还需要分管大量其他工作，最多者分管工作达到25项之多。基层人才的流失一方面有个人意愿的影响，如感到“工作压力大、没前途、没保障”，所以不愿再坚守；另一方面上级部门借用、抽调、正调的人员较多，也导致基层干部频繁流动，从而影响基层工作开展。因此，要从顶层设计着手、全方位提升基层的吸引力、保障力，形成 “越往基层，越是艰苦，待遇越高”的激励机制。
亟待破解创新机制难题。创新的动力源自基层实践，但创新的同时也意味着出错的风险，这就需要容错机制的建立和完善。党的十九大报告指出要建立激励机制和容错纠错机制，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》进一步要求各地区各部门建立健全容错纠错机制。但是从基层实践来看，容错机制实际启用的较少，成果运用转化的成效也不大。目前，有些基层干部就产生这样的顾虑——“问责这么严厉，干的多错的多，自己何必没事找事呢？”因而产生了为了不错事就尽量少干事的现象。因此，各地、各行业要在国家法律制度和政策规定的指导下，根据各自改革发展中的具体问题，精准把握容错免责的科学区间，因地制宜设置无意过失与明知故犯、工作失误与违纪违法、探索实践与有规不依的界限。以此为基础，按照兼顾基层实际和务实管用的原则，形成容错的具体运行机制。同时在此过程中要防止出现“容错”过度的现象发生，通过建立容错“负面清单”的方式来强化约束，防止将党员干部犯下任何错误都纳入容错机制，从而违背了容错机制建立的初衷。
（作者系辽宁省委党校经济学教研部教授）
